L'État est-il un mal nécessaire ?
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Introduction
Vers l'an 930, dans une plaine de lave à une quarantaine de kilomètres de l'actuelle Reykjavík, les colons islandais fondent l'Alþingi, une assemblée qui se réunit chaque été et qui est à la fois leur parlement et leur tribunal. Ils ont un droit précis, des juges, des procédures, et même un homme chargé de réciter de mémoire, du haut d'un rocher, un tiers des lois chaque année. Ce qu'ils n'ont pas, c'est un roi, une police, un fonctionnaire, un exécuteur : celui qui gagne son procès doit appliquer lui-même la sentence. L'arrangement dure plus de trois siècles, puis se défait dans les guerres de clans de l'âge des Sturlungar, et en 1262 les chefs islandais prêtent serment au roi de Norvège, Hákon IV. Ce peuple avait donc tout le droit du monde et rien pour le faire tenir ; il a fini par acheter la paix au prix d'un maître. C'est exactement le marché que résume l'expression que nous avons à examiner.
Encore faut-il l'examiner, car elle n'est pas une question : c'est une réponse déjà rédigée. « Un mal nécessaire » désigne ce qui est mauvais par soi et bon par ses effets — le schéma du remède amer : on ne discute pas qu'il soit désagréable, on soutient qu'il guérit. Appliquée à l'État, la formule accorde d'avance le grief et n'en discute que l'utilité. Elle interdit donc, sans le dire, les deux réponses les plus intéressantes : « ce n'est pas un mal » et « ce n'est pas nécessaire ». Une dissertation qui se contenterait de peser le pour et le contre à l'intérieur de la formule aurait déjà cédé.
Il faut donc reprendre les mots un par un. L'État (der Staat, m.) n'est ni le gouvernement ni la société. Le gouvernement, ce sont les hommes qui exercent le pouvoir en ce moment ; ils changent. La société, ce sont les rapports que les hommes entretiennent entre eux — le voisinage, l'échange, la parenté ; elle existe sans qu'on la décide. L'État est autre chose : une institution impersonnelle et durable, souveraine sur un territoire, qui subsiste quand les gouvernants tombent et qui, seule, peut dire ce qui est permis et l'imposer par la force. Confondre les trois est le premier moyen de mal poser la question.
« Mal » est plus retors, et l'allemand donne ici ce que le français mêle : das Böse (n.) est le mal moral, la méchanceté, la faute ; das Übel (n.) est le mal-dommage, ce qui lèse, ce qui coûte, ce qui fait souffrir. Or la locution allemande qui traduit notre formule est ein notwendiges Übel — jamais ein notwendiges Böses. Personne ne dit que l'État commet une faute : on dit qu'il coûte. Ce coût a un nom précis, et c'est le seul qui compte : l'État fait subir à ses membres, légalement, ce qu'il leur interdit absolument entre eux.
« Nécessaire » enfin se dit de trois façons qu'il faut séparer, car la formule joue sur les trois. Est nécessaire (1) ce qui ne peut pas ne pas être — la nécessité absolue, celle qui s'oppose au contingent ; (2) ce sans quoi une fin ne peut être atteinte — la nécessité hypothétique, celle du moyen, qui suppose démontré qu'aucun autre moyen n'y pourvoit ; (3) ce qu'on accepte faute de mieux — le moindre mal, qui n'est plus une nécessité mais un arbitrage. Dire « mal nécessaire », c'est énoncer (2) et faire entendre (1) : présenter comme un destin ce qui n'est au mieux qu'une condition.
On peut alors soutenir que oui, la formule dit vrai, et qu'elle est même la seule description honnête. Toute institution qui commande par la force cause du tort : elle prend, elle enferme, elle a longtemps tué. Mais son absence en cause davantage, et immédiatement : là où plus personne ne peut contraindre, le premier venu peut tout. Nous ne choisissons pas entre la violence et la paix, mais entre une violence réglée et une violence sans règle.
On peut soutenir tout aussi sérieusement l'inverse : non, car appeler « mal » ce qui rend possibles la sûreté, la propriété, le contrat et la liberté civile, c'est appeler mal la condition des biens eux-mêmes. Sans institution capable de trancher, il n'y a pas de droits lésés, il n'y a que des forces inégales ; celui qui reproche à l'État de le contraindre parle une langue — celle du droit — que l'État seul a rendue possible. Et l'on ajoutera que « nécessaire » suppose établi qu'aucune autre forme d'organisation n'y pourvoirait : nul ne l'a jamais démontré.
D'où le problème, qui n'est pas de savoir si l'État est utile — tout le monde en convient — mais de savoir ce que vaut la formule qui prétend le juger. Si l'État est réellement un mal, alors la nécessité qu'on lui prête ne le justifie pas : elle nous condamne seulement à le subir, et rend indiscutable ce qu'on vient de reconnaître nuisible ; mais si l'on soutient qu'il n'est pas un mal, il faut expliquer pourquoi ceux qui le subissent en éprouvent réellement le poids, et pourquoi les pires destructions d'hommes ont été accomplies par des États, légalement. Comment une même institution peut-elle être ce dont nous avons à nous plaindre et ce sans quoi nous n'aurions pas même les moyens de nous plaindre ?
Dans un premier chemin de pensée, on verra que l'État est bien un mal, et que ce mal est le prix de la paix. Dans un deuxième, on verra que ce qu'on nomme ici « mal » est la condition des biens au nom desquels on prétend le juger. On se demandera enfin si l'opposition ne repose pas sur une erreur commune aux deux thèses — celle qui traite l'État comme une nature ayant une valeur fixe —, alors que la valeur d'un État tient tout entière à la possibilité d'arrêter sa force par une autre force réglée.
I. L'État est un mal, et ce mal est le prix de la paix
I.a. L'État exerce lui-même, et lui seul légalement, la violence qu'il interdit à tous les autres
La première raison d'accorder la concession de la formule est que le mal ne se trouve pas dans les excès de l'État, mais dans sa définition. On croit souvent que l'État est en soi un arbitre pacifique et qu'il devient nuisible par accident, quand il abuse. C'est l'inverse : ce qui fait qu'il y a un État, c'est qu'un seul acteur s'est réservé l'usage de la contrainte physique. En effet, la marque de sa souveraineté n'est pas qu'il fasse le bien, c'est qu'il puisse faire, sans crime, exactement ce qu'il punit chez les autres : prendre sans consentement — l'impôt ; enfermer — la prison ; et longtemps, ôter la vie. Le mal n'est donc pas un défaut de l'État, il est son moyen propre.
C'est la thèse de Weber dans la conférence Politik als Beruf — Le Métier et la Vocation de politique, prononcée à Munich le 28 janvier 1919 devant l'Union des étudiants libres, et publiée la même année. Sa thèse d'ensemble est méthodologique et elle tranche : on ne peut pas définir un groupement politique par ses fins, puisqu'il n'est presque aucune tâche que l'État n'ait un jour assumée ; il faut donc le définir par son moyen spécifique, qui, lui, ne varie pas. D'où sa définition : « Staat ist diejenige menschliche Gemeinschaft, welche innerhalb eines bestimmten Gebietes […] das Monopol legitimer physischer Gewaltsamkeit für sich (mit Erfolg) beansprucht » — l'État est cette communauté humaine qui, à l'intérieur d'un territoire déterminé, revendique avec succès pour elle-même le monopole de la violence physique légitime. Chaque mot pèse. Gewaltsamkeit (die Gewalt, f. : la force, la violence, mais aussi la puissance publique) désigne la contrainte matérielle sur les corps. Monopol ne signifie pas que l'État soit seul à frapper, mais qu'il est seul à pouvoir autoriser qu'on frappe : le vigile, le parent, celui qui se défend, tous tiennent leur droit de lui. Et Weber ajoute la formule qui achève la démonstration : « Der Staat ist […] ein auf das Mittel der legitimen (das heißt: als legitim angesehenen) Gewaltsamkeit gestütztes Herrschaftsverhältnis von Menschen über Menschen » — l'État est un rapport de domination d'hommes sur des hommes, appuyé sur le moyen de la violence tenue pour légitime. Tenue pour : la légitimité n'est pas une propriété de l'acte, c'est une croyance qui réussit.
La dernière exécution capitale française donne à ce raisonnement sa forme la plus nue. Le 10 septembre 1977, à l'aube, dans la cour de la prison des Baumettes à Marseille, Hamida Djandoubi, vingt-sept ans, ouvrier tunisien condamné à mort quelques mois plus tôt par la cour d'assises des Bouches-du-Rhône pour le meurtre d'Élisabeth Bousquet, est guillotiné par l'exécuteur Marcel Chevalier. C'est la dernière exécution en France, et la dernière décapitation judiciaire de l'Europe occidentale. Or considérons l'acte lui-même, indépendamment de ce qui le précède : des hommes en ont saisi un autre, l'ont attaché et lui ont tranché la tête à une heure fixée d'avance. Accompli par n'importe qui d'autre, ce geste porte le nom d'assassinat avec préméditation et vaut à son auteur la peine capitale. Accompli par l'État, il est l'application de la loi. La différence n'est pas dans l'acte : elle est dans le mot « légitime ». C'est très précisément la définition de Weber vérifiée sur un corps.
On objectera que l'État agit ici pour punir un crime, ce qui change tout. Cela change la justification, non la nature du fait : la formule ne dit pas que l'État est méchant, elle dit qu'il fait du mal, das Übel, et c'est établi. Un pouvoir qui prend, enferme et a tué inflige des dommages réels, et il les inflige à ceux-là mêmes qu'il protège.
I.b. Là où l'État se retire, ce n'est pas la paix qui revient, c'est la violence qui se libère aussitôt
Un second concept doit être introduit, distinct du précédent : non plus ce que l'État fait, mais ce que produit son absence. On pourrait admettre le mal et refuser la nécessité, en supposant que les hommes, débarrassés de la contrainte, s'entendraient. La raison de refuser cette supposition n'est pas que les hommes soient mauvais ; c'est qu'ils sont à peu près égaux en force et que chacun sait que les autres le savent. En effet, dès l'instant où nul ne peut plus être empêché, la retenue de chacun devient un pari sur la retenue de tous : le plus modéré doit se méfier, et cette méfiance suffit à produire l'agression, même sans un seul méchant.
C'est la démonstration de Hobbes au chapitre XIII du Léviathan (Leviathan, 1651), et il faut la restituer exactement, car on la caricature en « l'homme est un loup pour l'homme ». Hobbes ne dit pas que la nature humaine est vicieuse : il dit que trois causes de querelle sont contenues dans la situation même — la rivalité, la méfiance, la fierté — et que, faute d'un pouvoir commun, elles suffisent. Sa formule est celle-ci : les hommes vivant « without a common Power to keep them all in awe » — sans un pouvoir commun qui les tienne tous en respect — sont dans la condition qu'on appelle guerre, « and such a warre, as is of every man, against every man ». Et il en décrit la conséquence, qui n'est pas le carnage mais la stérilité de toute vie humaine : « no arts; no letters; no society; and which is worst of all, continual fear, and danger of violent death; and the life of man, solitary, poor, nasty, brutish, and short » — pas d'arts, pas de lettres, pas de société ; et, ce qui est pire que tout, une crainte et un danger continuels de mort violente ; et la vie de l'homme, solitaire, misérable, dangereuse, animale et brève. Le mot décisif est continual fear : le mal de l'état de nature n'est pas qu'on s'y batte sans cesse, c'est qu'on n'y soit jamais sûr, et qu'aucune entreprise longue n'y soit rationnelle.
Le 7 octobre 1969, la ville de Montréal a fait cette expérience à ciel ouvert. Ce matin-là, à huit heures, les policiers de la ville — environ trois mille sept cents hommes — et les pompiers cessent le travail pour un conflit salarial. Aucune autre variable ne change : mêmes habitants, mêmes rues, même jour ouvrable. En seize heures, six banques sont dévalisées, une centaine de commerces pillés, douze incendies allumés, l'équivalent de quarante camions de verre de devantures brisées, pour environ trois millions de dollars de dégâts de l'époque ; une trentaine de blessés, plus d'une centaine d'arrestations ; et, devant le garage de la compagnie de taxis Murray-Hill, le caporal Robert Dumas, de la Sûreté du Québec, est tué par balle. Il faut faire venir l'armée — le Royal 22e Régiment — pour que la nuit s'achève. Personne, le 6 octobre, n'était plus vertueux que le 7 : ce qui a changé tient en une phrase, il n'y avait plus personne pour empêcher.
On dira que seize heures ne prouvent rien sur une société entière, et que la plupart des Montréalais n'ont pillé aucun magasin. C'est juste, et c'est même ce qui rend le cas probant : il n'a pas fallu que tous deviennent violents, il a suffi que quelques-uns le puissent sans risque pour que la ville entière cesse d'être sûre. Le mal de l'absence d'État n'est pas la méchanceté générale : c'est l'impunité de quelques-uns.
I.c. La nécessité de l'État est celle d'un moyen sans substitut : un droit sans force d'exécution reste un vœu
Reste un troisième registre, ni la définition ni la contre-épreuve : la durée des engagements. On pourrait objecter qu'un peuple peut se donner des lois et les respecter sans qu'un pouvoir séparé les impose. La raison pour laquelle cela ne tient pas est que la loi ne se contente pas d'être connue : elle doit être exécutée, et l'exécution est une action, qui suppose quelqu'un capable de l'accomplir contre celui qui résiste. En effet, une promesse ne lie que tant qu'elle sert celui qui l'a faite ; le jour où elle lui coûte, seule la perspective d'un dommage plus grand la maintient. Un droit sans épée n'est donc pas un droit faible : c'est un vœu.
Spinoza a énoncé cette loi avec une froideur sans égale au chapitre XVI du Traité théologico-politique (1670). Sa thèse d'ensemble est que le droit se confond avec la puissance : chaque être a autant de droit qu'il a de force, et les conventions humaines n'échappent pas à cette physique des passions. D'où le passage, dans la traduction d'Émile Saisset (1861) : « personne ne promettra sincèrement de renoncer au droit naturel qu'il a sur toutes choses, et ne restera inviolablement ferme en ses promesses, à moins qu'il n'y soit déterminé par la crainte d'un plus grand mal ou l'espoir d'un bien plus grand ». Et la conséquence, qu'il ne dissimule pas : « aucun pacte n'a de valeur qu'en raison de son utilité ; si l'utilité disparaît, le pacte s'évanouit avec elle ». C'est la même chose que dit Hobbes au chapitre XVII du Léviathan dans une formule plus brève : « Covenants, without the Sword, are but Words, and of no strength to secure a man at all » — les pactes, sans l'épée, ne sont que des mots, sans aucune force pour garantir quiconque. La nécessité de l'État n'est donc pas celle d'un destin : c'est celle d'un moyen dont on ne connaît pas de substitut, ce qui suffit pour l'instant.
L'Islande de l'Alþingi est la vérification de cette loi sur trois siècles. L'assemblée fondée vers 930 dans la plaine de Þingvellir dispose d'un droit détaillé, de cours de quartier, puis d'une cour suprême créée vers l'an 1005 ; le lögsögumaður, le « diseur de loi », en récite publiquement un tiers chaque été. Ce qui manque, et qui manque par construction, c'est un exécutant : aucun organe ne fait appliquer les sentences, et il revient à la partie gagnante de les exécuter elle-même, avec ses parents et ses alliés. Tant que les forces s'équilibrent, cela fonctionne. Puis, au XIIIe siècle, quelques familles — les Sturlungar, les Ásbirningar, les Haukdælir — accumulent les chefferies, qui s'achètent et s'héritent ; il n'existe alors plus aucune instance capable de faire exécuter un jugement contre le plus puissant, et les décennies 1220-1260 sont une suite de guerres privées. En 1262, par le Gamli sáttmáli, le « Vieux Pacte », les chefs islandais reconnaissent la souveraineté du roi de Norvège. Une société qui possédait le droit, mais non la force de l'appliquer, a fini par payer un maître pour l'obtenir.
On objectera que ces trois siècles sont, malgré tout, trois siècles : c'est long. C'est exact, et il faudra s'en souvenir. Notons seulement ceci pour l'instant : le droit y a tenu tant que les puissances s'équilibraient, et il a cessé de tenir dès que l'une l'a emporté. Ce n'est donc pas le droit qui protège, c'est ce qui le garantit.
Transition. Définition, contre-épreuve, garantie : l'État semble donc bien être ce mal qu'on ne peut pas refuser. Et pourtant cette conclusion contient une étrangeté. Elle suppose que les biens que l'État protège — la sûreté des personnes, la propriété, la valeur des promesses — existaient avant lui et qu'il se borne à les garder. Or la première partie vient d'établir le contraire : sans force publique, une promesse n'est pas une promesse fragile, elle n'en est pas une. Il faut donc examiner si ce qu'on appelle ici « mal » n'est pas la condition même des biens dont on lui fait grief de coûter cher.
II. L'État est la condition des biens au nom desquels on prétend le juger
II.a. Sans État, il n'y a pas des droits mal protégés : il n'y a pas de droits du tout
La première partie a raisonné comme si les hommes possédaient d'abord des droits, puis les confiaient à un gardien coûteux. C'est une image inexacte, et il faut la remplacer. Un droit n'est pas une qualité qu'on porterait sur soi comme une couleur : c'est une relation garantie, la possibilité reconnue d'exiger quelque chose de quelqu'un. La raison en est simple : dire « ceci est à moi » n'a de sens que si un tiers peut trancher lorsque deux personnes le disent en même temps. En effet, ce qui manque hors de l'État n'est pas la police, c'est le juge : le défaut n'est pas que la violence y règne, c'est qu'aucun désaccord n'y soit décidable. Là où rien ne peut être tranché, il n'y a ni tort ni raison — il n'y a que le rapport des forces, qui n'est pas un rapport de droit.
Kant l'a démontré dans la première partie de la Métaphysique des mœurs, la Doctrine du droit (Metaphysische Anfangsgründe der Rechtslehre, 1797), et sa formulation est plus fine que celle de Hobbes. Sa thèse d'ensemble est que sortir de l'état de nature n'est pas un choix prudent mais un devoir juridique : tant que je reste à côté d'autrui sans loi commune, je lui fais tort par ma seule présence, puisque je le laisse sans recours contre moi. D'où le postulat du droit public, au § 42 : « du sollst, im Verhältnisse eines unvermeidlichen Nebeneinanderseins, mit allen anderen aus jenem heraus in einen rechtlichen Zustand […] übergehen » — tu dois, dans le rapport d'une coexistence inévitable avec tous les autres, sortir de cet état-là pour passer dans un état juridique (der rechtliche Zustand, m.). Et la précision décisive vient au § 44, où Kant refuse expressément de noircir l'état de nature : ce n'était pas, écrit-il, un état d'injustice, « es war doch ein Zustand der Rechtlosigkeit (status iustitia vacuus), wo, wenn das Recht streitig (ius controversum) war, sich kein kompetenter Richter fand » — c'était un état de non-droit, où, lorsque le droit était contesté, il ne se trouvait aucun juge compétent pour prononcer une décision ayant force de droit. Le mot latin est exact : iustitia vacuus, vide de justice. Il n'y manque pas la bonté ; il y manque une instance.
Ce que vaut un droit sans État, l'histoire des apatrides l'a montré en quelques années. Après les décrets soviétiques du début des années 1920 privant de leur nationalité les émigrés russes, des centaines de milliers de personnes se retrouvent sur le sol européen sans rattachement à aucun État. Elles n'ont rien perdu de leur humanité, ni de leurs qualités, ni des droits que les déclarations proclament pour tous les hommes ; elles ont perdu seulement l'instance capable d'en répondre, et cela suffit à les rendre inexistantes en droit : elles ne peuvent ni franchir une frontière, ni travailler légalement, ni se marier, ni porter plainte utilement. Fridtjof Nansen, explorateur norvégien nommé en 1921 premier Haut-Commissaire aux réfugiés de la Société des Nations, fait alors adopter, lors d'une conférence tenue à Genève le 5 juillet 1922, un simple certificat d'identité rédigé en français, reconnu d'abord par seize États, puis par trente-huit en 1924 ; environ 450 000 personnes en bénéficieront dans l'entre-deux-guerres. Ce que ce papier leur rend n'est pas une protection matérielle : c'est la qualité de sujet de droit. Il faudra qu'une institution atteste qu'elles existent pour qu'elles aient de nouveau des droits — ce que Arendt, dans Les Origines du totalitarisme (1951), nommera « le droit d'avoir des droits ».
On objectera qu'un homme sans État conserve des droits moraux, et que le nier serait monstrueux. C'est vrai, et c'est précisément la distinction qu'il faut tenir : il conserve une dignité, qui oblige les autres en conscience ; il n'a pas de droit, qui oblige effectivement. La formule « mal nécessaire » suppose qu'on puisse retrancher l'État et garder le reste. On ne le peut pas.
II.b. L'État produit des biens qu'aucun individu, aucun contrat et aucun marché ne peuvent produire
Un deuxième argument, d'un tout autre ordre : non plus le droit, mais la production. On se représente volontiers l'État comme un gardien, c'est-à-dire comme une dépense : il ne créerait rien, il surveillerait. Or il existe toute une classe de biens qui n'existent que si quelqu'un peut décider pour tous à la fois, et qui ne se laissent produire ni par un individu, ni par un accord entre individus. La raison en est qu'ils n'ont de valeur que par leur universalité : une unité de mesure, une monnaie, une langue administrative, une heure commune ne valent rien si chacun choisit la sienne. En effet, dans ce cas, l'accord de tous n'est pas seulement difficile à obtenir, il est la chose même qu'il faut produire — et une décision qui vaut pour tous s'appelle un acte de souveraineté.
Hegel a construit toute sa philosophie politique sur ce point, dans les Principes de la philosophie du droit (Grundlinien der Philosophie des Rechts, 1821). Sa thèse d'ensemble est que la liberté n'est pas d'abord ce que je ressens en moi, mais ce qui s'est réalisé dans des institutions : la famille, la société civile, l'État en sont les degrés. D'où sa définition au § 257 : « Der Staat ist die Wirklichkeit der sittlichen Idee » — l'État est l'effectivité de l'idée éthique (die Sittlichkeit, f. : la moralité objective, celle qui existe dans des mœurs et des institutions, par opposition à die Moralität, la moralité intérieure). Le mot Wirklichkeit ne signifie pas « réalité » au sens de ce qui traîne çà et là, mais ce qui agit, ce qui est en œuvre. Et l'addition au § 258 donne la formule la plus provocante de toute l'histoire de la philosophie politique : « Es ist der Gang Gottes in der Welt, daß der Staat ist » — c'est le cheminement de Dieu dans le monde, que l'État soit. Il faut la comprendre exactement, sans quoi elle est ridicule : Hegel ne divinise pas un gouvernement, il dit que la raison ne reste pas un idéal dans les têtes, qu'elle prend corps dans des institutions, et que l'État est le lieu de ce passage. L'universel n'y est pas contre les particuliers : il est ce qui leur permet d'être ensemble sans se détruire.
L'unification de l'heure en France en donne une preuve modeste et parfaite. Jusqu'à la fin du XIXe siècle, chaque ville vit à son heure solaire locale : quand il est midi à Paris, il est midi moins dix-sept à Brest. L'arrivée du chemin de fer rend l'affaire ingérable : les compagnies font rouler leurs trains à l'heure de Paris, les gares affichent l'heure locale sur leur façade, et l'on en vient à retarder de cinq minutes les horloges des quais pour laisser aux voyageurs en retard le temps de monter. Aucun accord privé ne pouvait dénouer cela, car il aurait fallu que chaque commune de France renonce à son heure au même instant. C'est la loi du 14 mars 1891, d'un article unique, qui le fait : « l'heure légale en France et en Algérie est l'heure temps moyen de Paris ». Puis la loi du 9 mars 1911 aligne le pays sur Greenwich, en définissant l'heure légale comme « l'heure du temps moyen de Paris retardée de 9 minutes 21 secondes ». Dans les gares, on recule alors les horloges des façades de 9 minutes 21 secondes, et celles des quais de 4 minutes 21 secondes seulement, puisqu'elles avaient déjà cinq minutes de retard. L'heure commune n'est ni un objet naturel ni un service marchand : c'est un bien que l'État a fabriqué, et dont nous nous servons sans le voir chaque fois que nous fixons un rendez-vous.
On dira qu'une heure légale n'est pas une grande affaire. C'est ce qui la rend démonstrative : elle n'a coûté aucune liberté à personne, elle n'a lésé personne, et elle n'a pu être produite par personne d'autre. Le grief adressé à l'État en général — la contrainte — n'a ici aucune prise, et pourtant le résultat n'aurait pas existé sans lui.
II.c. L'État est le seul pouvoir capable d'affranchir l'individu des pouvoirs privés qui l'écrasent
Reste un troisième registre, ni le droit ni la production : l'émancipation. La formule « mal nécessaire » se représente toujours une même scène — un individu libre, une autorité qui le comprime. Elle oublie que l'individu n'est jamais seul face à l'État : il est d'abord pris dans des groupes qui l'entourent de bien plus près — la famille, le village, l'atelier, le métier, la confession — et qui exercent sur lui une autorité que rien ne limite. La raison en est que ces groupes le tiennent par des liens dont il ne peut pas sortir : on ne quitte pas sa famille comme on quitte un contrat. En effet, une contrainte n'est pas d'autant plus lourde qu'elle vient de plus haut ; elle est d'autant plus lourde qu'elle est plus proche, plus continue et plus inspectable. Contre le pouvoir du proche, il n'existe qu'un recours : un pouvoir plus lointain et plus général.
Durkheim en a fait la thèse centrale de sa morale civique, dans les Leçons de sociologie — un cours professé à Bordeaux puis en Sorbonne à la charnière des XIXe et XXe siècles, publié seulement en 1950. Sa thèse d'ensemble renverse le lieu commun libéral : il n'y a pas d'antagonisme naturel entre l'individu et l'État, parce que l'individualisme moderne n'a pas grandi contre l'État mais avec lui. Il l'écrit sans détour : « La vérité, c'est que l'État a été bien plutôt le libérateur de l'individu. C'est l'État qui, à mesure qu'il a pris de la force, a affranchi l'individu des groupes particuliers et locaux qui tendaient à l'absorber : famille, cité, corporation, etc. » Mais Durkheim n'est pas naïf, et il pose aussitôt la restriction qui donne à sa thèse sa vraie force : « Si les groupes secondaires sont facilement tyranniques quand leur action n'est pas modérée par celle de l'État, inversement celle de l'État, pour rester normale, a besoin d'être modérée à son tour. » D'où sa conclusion, qui n'est pas un compromis mais un principe : « Ce qui libère l'individu, ce n'est pas la suppression de tout centre régulateur, c'est leur multiplication, pourvu que ces centres multiples soient coordonnés et subordonnés les uns aux autres. » La liberté n'est pas ce qui reste quand les pouvoirs se retirent : elle est ce qui apparaît quand ils se contiennent mutuellement.
La condition juridique des femmes mariées en France en fournit la démonstration datée. Le Code civil de 1804 organisait la subordination de l'épouse : l'article 213 disposait que « le mari doit protection à sa femme, la femme obéissance à son mari », et l'incapacité juridique qui en découlait s'était maintenue pour l'essentiel, la loi de 1938 l'ayant abolie en principe tout en laissant au mari le pouvoir de s'opposer à ce que sa femme exerce une profession. Il faut attendre la loi n° 65-570 du 13 juillet 1965, portant réforme des régimes matrimoniaux, pour qu'une femme mariée puisse exercer une profession, ouvrir un compte en banque à son nom et administrer ses biens propres sans l'autorisation de son mari. Ce jour-là, l'État n'a pris de liberté à personne : il en a rendu à la moitié de la population, en entrant dans une sphère — le foyer — où l'on jugeait jusque-là qu'il n'avait rien à faire. Et l'on notera précisément d'où venait la contrainte abolie : non d'un pouvoir public, mais d'un pouvoir privé.
On dira que c'est encore l'État qui, en 1804, avait établi cette subordination. C'est exact, et cela ne contredit pas la thèse, cela la précise : la même institution a fait l'un et l'autre, à cent soixante et un ans de distance, sans changer de nature. Ce n'est donc pas sa nature qui décidait.
Transition. La deuxième partie l'emporte donc sur la première : ce qu'on appelait « mal » est ce qui rend possibles le droit, les biens communs et l'émancipation. Mais elle devient insupportable au moment même où elle triomphe. Car si l'État est la réalité de la vie éthique, tout État se justifie par cela seul qu'il existe, et la critique d'un État particulier n'est qu'un malentendu ; or les destructions d'hommes les plus vastes du siècle dernier ont été conduites par des États, légalement, par des fonctionnaires appliquant des textes réguliers. Surtout, la dernière objection vient de se glisser d'elle-même : la même institution a organisé la subordination des femmes puis les en a affranchies. C'est donc que l'essentiel ne se joue pas dans ce que l'État est.
III. La valeur d'un État tient tout entière à la possibilité d'arrêter sa force par une autre force réglée
Les deux premières thèses se sont affrontées comme si « l'État » désignait une nature — une chose dotée d'une valeur fixe, qu'il faudrait accepter ou refuser en bloc. La première y voyait un mal qu'on subit, la seconde un bien qu'on méconnaît ; mais toutes deux jugeaient l'institution en général, indépendamment de la manière dont sa force est tenue. C'est ce présupposé qu'il faut briser : l'État n'a pas de nature, il a une forme ; et cette forme se définit par ce qui peut ou non arrêter la contrainte qu'il exerce. Dès lors la question change. Il ne s'agit plus de savoir si l'État est un mal nécessaire, mais de savoir à quelles conditions la concentration de la force cesse d'être un mal — et ce que fait, à ces conditions, une formule qui les déclare d'avance sans objet.
III.a. « Nécessaire » ne veut pas dire « inévitable » : la nécessité de l'État est conditionnelle, et une condition se discute
Le premier pas consiste à rendre au mot « nécessaire » son sens exact. La formule fait entendre une fatalité ; or ce qu'on peut établir est infiniment plus modeste. La raison en est logique : pour qu'une chose soit absolument nécessaire, il faut que son absence soit impossible ; pour qu'elle soit nécessaire à une fin, il suffit qu'aucun autre moyen connu ne l'atteigne. En effet, la seconde proposition est toujours révisable, puisqu'elle porte sur ce que nous connaissons ; et il suffit d'un seul contre-exemple durable pour qu'elle cesse de valoir comme un destin. L'anthropologie a fourni ce contre-exemple, et il faut en tirer les conséquences sans les exagérer.
Pierre Clastres l'a établi dans La Société contre l'État (1974), et l'intitulé est déjà l'argument. Sa thèse d'ensemble est qu'il faut cesser de décrire les sociétés amérindiennes comme des sociétés « sans » État, c'est-à-dire par un manque, défini depuis nous : ce sont des sociétés contre l'État, organisées pour que le pouvoir ne se sépare jamais du groupe. Clastres décrit ainsi une chefferie sans coercition : le chef est un « faiseur de paix », il n'a aucun moyen d'ordonner, il est astreint à une obligation de générosité si stricte qu'elle le laisse souvent le plus pauvre du groupe, et il doit parler chaque jour — un discours que personne n'est tenu d'écouter. Ce n'est pas une organisation rudimentaire en attente de perfectionnement : c'est un dispositif, et il vise exactement ce que nous redoutons, la séparation du pouvoir d'avec ceux sur qui il s'exerce. La conséquence pour notre sujet est limitée et suffisante : l'État n'est pas la forme obligée de toute vie commune, donc sa nécessité n'est pas de celles qui interdisent d'en discuter.
L'Europe en fournit un cas si précis qu'on l'a cru inventé. En 1440, le pape Eugène IV vend à Florence une portion de Haute-Vallée du Tibre ; les délégués des deux parties fixent la frontière sur une rivière appelée le Rio, mais il en existe deux du même nom, distants de cinq cents mètres. La bande de terre comprise entre les deux — environ trois cent trente hectares, quelques centaines d'habitants, autour du hameau de Cospaia — n'appartient donc à personne. Ses habitants s'en aperçoivent et se déclarent libres. La république de Cospaia vivra trois cent quatre-vingt-six ans, de 1440 à 1826, sans gouvernement, sans lois écrites, sans police, sans prison, sans impôt ; les affaires communes sont réglées par un conseil des chefs de famille et des anciens, et l'on inscrit sur l'église de l'Annonciation la devise Perpetua et firma libertas. Elle prospérera grâce au tabac, qu'on y cultive quand les États voisins l'interdisent. Le 26 juin 1826, quatorze représentants portent aux États pontificaux un acte de soumission ; chaque habitant reçoit en compensation une pièce d'argent et le droit de continuer à cultiver le tabac.
Il ne faut surtout pas conclure de là que l'État serait superflu, et l'exemple lui-même l'interdit. Cospaia a duré parce qu'elle était minuscule, pauvre en enjeux, et entourée de puissances qui la toléraient ; elle a cessé le jour où ses voisins ont voulu ses revenus. C'est exactement le résultat cherché : la nécessité de l'État n'est pas absolue, elle est conditionnelle — relative à la taille, à la richesse en jeu, à l'anonymat des rapports, à la convoitise du voisin. Or une nécessité conditionnelle n'absout rien : elle oblige à nommer les conditions, donc à discuter.
III.b. La formule « mal nécessaire » n'est pas une description : elle concède le grief pour interdire la conséquence
Un deuxième argument, d'un tout autre ordre que le précédent : non plus le sens des mots, mais l'usage de la phrase. Une formule n'est pas seulement vraie ou fausse ; elle fait quelque chose à celui qui l'entend. Or celle-ci a une structure remarquable : elle accorde tout à la critique — oui, cela fait du mal — et lui retire ensuite sa conclusion — mais il n'y a pas le choix. La raison de son efficacité est là : en donnant raison au mécontent sur les faits, elle le désarme sur la suite. En effet, une fois le mot « nécessaire » posé, tout excès particulier peut être rangé sous lui : le coût devient une fatalité, la fatalité dispense de l'examen, et la critique se change en résignation lucide, qui est la forme la plus confortable de l'accord.
Il vaut la peine de revenir à celui qui a forgé la formule, car il en faisait l'usage inverse. Thomas Paine ouvre Common Sense, pamphlet publié à Philadelphie le 10 janvier 1776, par une distinction que la postérité a perdue : « Some writers have so confounded society with government, as to leave little or no distinction between them; whereas they are not only different, but have different origins. Society is produced by our wants, and government by our wickedness; the former promotes our happiness positively by uniting our affections, the latter negatively by restraining our vices. » Suit la phrase devenue proverbe : « Society in every state is a blessing, but Government, even in its best state, is but a necessary evil; in its worst state an intolerable one. » La société est en tout état de cause un bienfait ; le gouvernement, même dans son meilleur état, n'est qu'un mal nécessaire, et dans son pire état, un mal intolérable. Deux remarques changent tout. D'abord, Paine parle du gouvernement, non de l'État : son propos est de séparer la vie commune, qui est bonne, de l'appareil qui la commande, qui ne l'est pas. Ensuite, sa phrase n'a pas une once de résignation : elle est le début d'un appel à l'insurrection contre la couronne britannique, et la seconde moitié — « in its worst state an intolerable one » — est celle que l'on cite le moins, alors qu'elle porte tout le poids. Le proverbe que nous avons hérité est donc l'exacte inversion de son original : ce qui était un argument pour surveiller est devenu une raison de se taire.
L'usage français de l'article 16 en 1961 montre ce que produit la formule quand on la laisse faire. Le samedi 22 avril 1961, à Alger, quatre généraux — Challe, Zeller, Jouhaud, puis Salan — prennent le pouvoir. Le 23 avril, le général de Gaulle met en œuvre l'article 16 de la Constitution, qui remet au président de la République la totalité des pouvoirs lorsque les institutions sont menacées de manière grave et immédiate. La justification est la nécessité, et elle est réelle. Mais le putsch s'effondre en quatre jours : le 25 avril, Challe se rend. Or les pouvoirs exceptionnels ne sont pas levés le 26 avril, ni en mai, ni en juin : ils courent jusqu'au 29 septembre 1961, soit cinq mois, dont plus de quatre après la disparition du danger qui les avait fondés. Aucun texte n'a été violé ; simplement, l'argument de nécessité, une fois admis, n'a plus eu besoin d'être vérifié. Voilà ce que fait la formule : elle transforme une situation en état, et un moyen en permanence.
On objectera que la France de 1961 avait d'autres raisons de craindre, et que le maintien de l'article 16 se défendait. Peut-être ; mais c'est exactement le point. Personne n'a eu à le démontrer, parce que le mot « nécessaire » avait déjà été prononcé. Une nécessité qu'aucune procédure n'oblige à établir n'est pas une nécessité : c'est une dispense de preuve.
III.c. Ce qui rend une force publique supportable n'est pas sa mesure, mais l'existence d'un pouvoir capable de l'arrêter
Reste le troisième registre, celui qui donne enfin le critère : ni le sens du mot, ni l'usage de la phrase, mais le dispositif. Si l'État n'a pas de nature, il faut dire ce qui, dans deux États également armés, fait que l'un devient un désastre et l'autre non. La raison ne peut pas se trouver dans la quantité de force, puisque tout État qui protège doit être fort, ni dans la vertu des gouvernants, qui ne se commande pas. En effet, elle ne peut se trouver que dans une propriété de l'agencement lui-même : la force publique doit pouvoir être arrêtée, et arrêtée non par un vœu ni par une opinion, mais par un autre pouvoir réel, saisissable, obligé de répondre.
Montesquieu l'a formulé une fois pour toutes au chapitre IV du livre XI de De l'esprit des lois (1748). Sa thèse d'ensemble est que la liberté politique n'est pas un état d'âme mais une disposition des choses : elle ne dépend ni du régime en général — une démocratie n'est pas libre par nature — ni de la moralité des hommes au pouvoir, mais de l'arrangement des institutions les unes par rapport aux autres. Il pose d'abord le constat : « c'est une expérience éternelle, que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser ; il va jusqu'à ce qu'il trouve des limites ». Puis il ajoute la remarque qu'on oublie toujours de citer et qui interdit toute échappatoire morale : « Qui le dirait ! la vertu même a besoin de limites. » Et il en tire la règle : « Pour qu'on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir. » La phrase ne demande pas de diminuer la force publique — elle demande de la répartir, de manière qu'aucune de ses parties ne puisse aller « jusqu'à ce qu'elle trouve des limites » sans en rencontrer.
La France en a fourni la démonstration la plus spectaculaire un an après l'épisode précédent. Le 1er juin 1962, se fondant sur la loi référendaire du 13 avril 1962 relative aux accords d'Évian, le général de Gaulle institue par ordonnance une Cour militaire de justice, chargée de juger selon une procédure d'exception les auteurs d'attentats liés aux événements d'Algérie, et dont les décisions ne sont susceptibles d'aucun recours. Le 17 septembre 1962, cette cour condamne à mort André Canal, dirigeant de l'O.A.S. Ses avocats attaquent devant le Conseil d'État non pas la sentence, mais l'ordonnance elle-même. Le 19 octobre 1962, l'Assemblée du contentieux annule l'ordonnance, jugeant que, « eu égard à l'importance et à la gravité des atteintes que l'ordonnance attaquée apporte aux principes généraux du droit pénal », l'application des déclarations d'Évian ne justifiait pas, dans les circonstances du moment, la suppression de toute voie de recours. La juridiction qui avait condamné Canal se trouve ainsi privée de base légale. Le 28 novembre 1962, sa peine est commuée en détention à perpétuité ; il sera gracié le 22 mars 1968. Une institution de l'État venait d'arrêter l'État, en pleine crise, contre le chef de l'État — et sans un coup de force.
On dira qu'un tribunal administratif est un frêle rempart, et qu'un pouvoir décidé passe outre. C'est vrai, et c'est ce qui achève la démonstration : ce qui a tenu ce jour-là ne tenait ni par la force ni par la morale des juges, mais par le fait que la procédure existait, qu'elle était publique, et qu'il aurait fallu la briser ouvertement pour l'ignorer. C'est exactement ce que La Boétie avait vu dans le Discours de la servitude volontaire (vers 1548) : le pouvoir n'a que les mains qu'on lui prête, et « soyez résolus de ne servir plus, et vous voilà libres ». La contestabilité d'un État n'est pas une garantie métaphysique ; c'est une somme de gestes obligés, dont chacun donne à quelqu'un l'occasion de dire non.
Conclusion
L'État est bien un mal, si l'on entend par là un dommage réel : il est la seule institution qui exerce, légalement, ce qu'elle interdit absolument à tous les autres, son retrait libère une violence immédiate, et rien d'autre que lui ne garantit qu'une promesse survive au jour où elle coûte. Mais il n'est pas un mal, si l'on considère ce qu'il fait exister : sans lui, il n'y a pas des droits mal protégés, il n'y a aucun droit, faute d'un juge ; sans lui, une classe entière de biens communs — une mesure, une monnaie, une heure — reste impossible ; sans lui, l'individu demeure livré aux pouvoirs les plus proches, qui sont les plus lourds. Ces deux thèses ne s'opposaient que parce qu'elles cherchaient toutes deux une nature de l'État, en jugeant l'institution en général. Or l'État n'a pas de nature : il a une forme, et sa valeur tient tout entière à ce qui peut arrêter sa force. « Nécessaire » ne désigne alors aucun destin, mais une condition révisable ; et la formule elle-même, en concédant le grief pour interdire la conséquence, est précisément ce qui empêche de poser la seule question utile.
Il faut, pour finir, revenir au matin du 10 septembre 1977, dans la cour des Baumettes. Cet exemple avait servi, au début du devoir, à établir que l'État est un mal : voilà une institution qui tue légalement un homme qu'elle a d'abord enfermé, et qui punit de mort ceux qui font ce qu'elle fait là. Relisons-le maintenant. Quatre ans plus tard, le 18 septembre 1981, l'Assemblée nationale adopte par 363 voix contre 117 le projet de loi présenté par le garde des Sceaux Robert Badinter ; la loi est promulguée le 9 octobre 1981. Entre les deux dates, l'État français n'a pas changé de nature : même territoire, même monopole de la contrainte, mêmes tribunaux, la plupart du temps les mêmes hommes. Ce qui a changé tient dans un vote. Ce qui semblait tenir à l'essence de l'État — le droit de vie et de mort, le plus ancien attribut du souverain — s'est révélé être une option parmi d'autres, et la nécessité qu'on lui prêtait depuis deux siècles, celle de la dissuasion, une proposition empirique que personne n'avait jamais vérifiée. L'exemple ne prouve donc pas ce qu'on lui faisait dire d'abord. Il prouve que le mal dont il s'agissait n'était pas l'État, mais un pouvoir que rien, dans l'appareil, n'obligeait à se justifier — et qu'il a suffi d'une procédure ordinaire, une délibération et un vote, pour le lui retirer.
De là une tâche, et elle n'est pas achevée. Ce qui rend une contrainte publique supportable ne se trouve ni dans sa modération ni dans les intentions de ceux qui l'exercent, mais dans l'existence de gestes obligés — un recours, un délai, une motivation écrite, un juge que l'on peut saisir — par lesquels quelqu'un peut, à un moment précis, exiger des comptes. Ces dispositifs ont mis trois siècles à être arrachés à l'État. Or une part croissante de ce qui décide aujourd'hui de nos vies s'est déplacée hors de lui : des infrastructures privées identifient, notent, filtrent, autorisent un paiement ou le refusent, sans que rien n'oblige personne à motiver ni à répondre. Ces puissances-là ne sont pas des États, et c'est précisément ce qui fait leur commodité. La contestabilité, patiemment inventée contre le Léviathan, reste à leur imposer.